Где-то неделю назад Алексей Выскуб поделился в FB своими впечатлениями после встречи с оценочной миссией ЕС при участии представителей DG Connect (Генеральный директорат по коммуникационным сетям, контенту и технологиям) Еврокомиссии. Под этим постом развернулась нешуточно острая дискуссия.
И сообщение, и дискуссия были посвящены одной из важнейших отраслей экономики нашей страны – телекоммуникациям. Отрасли, которая призвана сыграть решающую роль в развитии Украины в процессе цифровой трансформации всего и везде: цифровые административные и другие услуги, Интернет вещей, Индустрия 4.0, точное земледелие, высокоточное оружие, управление полем боя, профилактическая и лечебная медицина, робомобили (автономный транспорт), электронное правительство и парламент, электронная коммерция, электронный документооборот и многое другое.
Сразу оговорюсь, за исключением некоторых эпизодов, анализ содержания дискуссии свидетельствует об искреннем желании ее участников помочь и даже поучаствовать в процессах совершенствования законодательства в сфере электронных коммуникаций (это то, что у нас сейчас называется телекоммуникациями, надо привыкать к новому термину).
Судя по комментариям, среди участников дискуссии можно выделить тех, кто:
на высоком уровне владеет регулированием, методикой и содержанием евроинтеграционных процессов, в том числе и украинских особенностей;
хорошо знаком с процессами гармонизации национального законодательства с конкретными директивами Евросоюза;
на высоком уровне владеет знаниями о правовом регулировании в отрасли телекоммуникаций и имеет практический опыт работы в ней;
имеет определенные фрагментарные знания о рынке телекоммуникаций и имеет практический опыт пользователя его услугами;
имеет поверхностное представление о содержании интеграционных процессов, о целях и методах гармонизации, о рынке телекоммуникаций в целом и особенностях его функционирования.
Как это часто бывает, острота и напряженность дискуссии оказалась обусловлена том, что участники, используя информацию, полученную от оценочной миссии, одинаковые факты или слова (термины), по-разному трактуют их или вкладывают в них разные смыслы.
Поскольку в этой дискуссии обратились ко мне, то постараюсь по возможности полно высказать свое мнение об исходных данных для нее: фактах, термины, методологии и законодательстве. Изложение мнения ввиду большого объема потребовало его оформления в виде отдельной статьи, в которой не будет места анализу или критике отдельных комментариев.
Итак, начнем с базового вопроса – зачем необходимо усовершенствовать телекоммуникационное законодательство?
Ответ – усовершенствование законодательства остро необходимо исходя из 2 фундаментальных причин:
- телекоммуникационный рынок нуждается в реформировании, поскольку его состояние не позволяет удовлетворить современные потребности развития социума и, тем более, не соответствует требованиям проведения цифровой трансформации Украины;
- Угода об ассоциации с Евросоюзом предусматривает обязательное сближение (гармонизацию) национального законодательства в сфере электронных коммуникаций с законодательством ЕС.
В соответствии с текстом Угоды Украина должна была провести такую гармонизацию в течении 4 лет, т.е. к концу 2018 года. Поэтому задача с оценочной миссии ЕС – оценка состояния дел в Украине с гармонизацией законодательства в отрасли электронных коммуникаций.
К сожалению, на сегодня мы не имеет завершенного результата. Ситуация с оценкой приобретает неоднозначность еще и в связи с тем, что ЕС принял Европейский кодекс электронных коммуникаций (Директива (ЕС) 2018/1972 Европейского Парламента и Совета от 11.12.2018).
Кстати, Европейский кодекс электронных коммуникаций – это уже пятая волна (пятый этап) реформирования законодательства в сфере электронных коммуникаций (телекоммуникаций).
Итак, по порядку.
- Закон или Кодекс? Какой вид нормативно-правового документа нужно разрабатывать и принимать в Украине?
Европейский кодекс электронных коммуникаций имеет правовой статус Директивы Евросоюза. В соответствии с статьей 288 Консолидированной версии Договора о функционировании Европейского Союза (2010/С 83/01): директива является обязательной в отношении достижения необходимого результата для каждого государства-члена, которому она адресована, однако национальным органам власти предоставляется свобода выбора формы и средств по ее имплементации.
Положение о праве выбора формы та способа имплементации также повторено в статье 2 Приложения XVII к Угоде про ассоциацию.
В преамбуле Директивы о принятии Европейский кодекс электронных коммуникаций сказано следующее:
- содержание этой Директива включает четыре Директивы (2002/19 / EC, 2002/20 / EC, 2002/21 / EC и 2002/22 / EC) и Регламент (№ 1211/2009/ЕС). С целью адаптации к новым реалиям рынка электронных коммуникаций, упрощения и согласованности четыре директивы были пересмотрены. Новый правовой акт (Кодекс) — единый текст, состоящий как из неизменных положений и существенные изменений четырех директив, так из абсолютно новых правовых положений;
- новые положения в Кодексе направлены на стимулирование инвестиций в высокоскоростные широкополосные сети, создание условий для истинного внутреннего рынка путем устранения фрагментации регулирования, обеспечения эффективной защиты потребителей, равных условий для всех участников рынка и последовательного применения правил, а также обеспечения более эффективного регулирования институциональной структурой.
Понимание Кодекса в этой директиве как правовой категории совпадает с пониманием «кодекса» в правовой системе Украины – это высшая форма систематизации законодательства, заключающаяся в коренном пересмотре действующих положений, избавления от повторяющихся, устаревших и коллизионных норм, и внесении совершенно новых правовых положений.
Следовательно, Европейский кодекс – это правовой акт, появившейся в результате систематизации европейского законодательства.
Таким образом, гармонизированный национальный правовой акт, который может быть принят в результате имплементации Европейского кодекса, не может быть назван «кодексом», поскольку при этом не проводится кодификация национального законодательства в контексте национальной правовой доктрины. Это будет традиционный для украинского законотворческого процесса проект закона в сфере правового регулирования электронных коммуникаций.
Но, теоретически это не исключает возможности принятия кодекса в сфере электронных коммуникаций впоследствии, но при условии обоснования целесообразности и необходимости.
- Актуальны ли поданные в ВРУ законопроекты по электронным коммуникациям?
Практически все законопроекты, зарегистрированные в ВРУ, в большей или меньшей степени соответствовали содержанию 4 директив Евросоюза.
Наиболее полное соответствие 4 директивам Евросоюза было предложено в первом законопроекте по электронным коммуникациям (август 2015 года), разработанного мной по просьбе Комитета ВРУ. Но затем, на базе этого текста, в силу разных обстоятельств (иногда смешных), родилось несколько вариантов официальных законопроектов, которые имели усеченный вариант и, следовательно, не столь тщательно и щепетильно обеспечивали адаптацию к директивам Евросоюза.
Был еще законопроект, созданный на базе польского закона об электронных коммуникациях. Его основным недостатком было то, что он во многих моментах не учитывал реалии и особенности украинской правовой системы.
Если говорить о выполнении требований Угоды про ассоциацию, то существующие законопроекты по электронным коммуникациям и радиочастотному ресурсу имеют высокую степень готовности для их рассмотрения в новом составе ВРУ.
Уверенность в этом придает тот факт, что над текстом этих законопроектов на протяжении длительного времени работали все ассоциации телекоммуникационного рынка Украины в рамках рабочей группы Комитета по связи и информатизации ВРУ, отдельные положения этих законопроектов неоднократно обсуждались на различных форумах и конференциях участников рынка телекоммуникаций.
Однако, для всех законопроектов остается одна проблема – это определение организационного-правового статуса национального регулятора.
- Какие нормативные-правовые акты должны быть взяты для адаптации: четыре Директивы (2002/19 / EC, 2002/20 / EC, 2002/21 / EC и 2002/22 / EC) или Европейский кодекс электронных коммуникаций (Директива (ЕС) 2018/1972)?
В настоящее время в соответствии с положениями Угоды Украина имеет обязательство имплементировать положения четырех Директив. Но Евросоюз на замену эти директивам принял Европейский кодекс электронных коммуникаций (Директива (ЕС) 2018/1972). В связи с этим возникает вопрос: какие нормативно-правовые акты использовать для адаптации?
В статье 5 описан порядок имплементации нового акта законодательства Евросоюза, который был принят в уже в период действия Угоды:
- Комитет по вопросам торговли в течении трех месяцев включает его в Дополнения к Приложению XVII Угоды после получения уведомления Евросоюза о принятии нового акта, который требует адаптации в национальном законодательстве Украины;
- Украина проводит имплементацию нового европейского акта в национальное законодательство не позднее чем через 3 месяца после окончания действия предусмотренного Директивой переходного периода, если иное решение не принято Комитетом по вопросам торговли.
Европейский кодекс электронных коммуникаций в соответствии со статьей 124 Директивы 2018/1972 вступает в силу (заканчивается переходной период) 21 декабря 2020 года, а Директивы 2002/19 / EC, 2002/20 / EC, 2002/21 / EC, 2002/22 / EC отменяются с 21 декабря 2020 года.
Таким образом, имплементация европейского законодательства в сфере электронных коммуникаций может быть осуществлена путем принятия соответствующего законопроекта при следующих условиях:
- для Директив 2002/19 / EC, 2002/20 / EC, 2002/21 / EC, 2002/22 / EC – в любой момент времени до 21 марта 2021 года;
- для Европейского кодекса электронных коммуникаций – в период времени с 21 декабря 2020 года по 21 марта 2021 года (при условии его включения в Дополнения к Приложению XVII Угоды).
- Есть ли проблемные вопросы имплементации или Европейский кодекс электронных коммуникаций (Директива (ЕС) 2018/1972)?
Среди ряда проблем особое место занимает проблема, связанная с функционированием в Евросоюзе Ассоциации европейских регуляторов для электронных коммуникаций (the Body of European Regulators for Electronic Communications (‘BEREC’)).
Проблема связана с наличием у ВEREC наднациональных полномочий в сфере формирования и регулирования внутреннего рынка электронных коммуникаций, что противоречит Конституции Украины, но без чего реализация положений Европейского кодекса электронных коммуникаций будет неэффективной.
Таким образом, возможность и целесообразность имплементации Европейского кодекса электронных коммуникаций (Директива (ЕС) 2018/1972) требует дополнительного экспертного исследования совместно с представителями Евросоюза.
- Может ли Украина имплементировать какие-то нормативные акты Евросоюза по своему усмотрению?
Да может, но только в дополнение к выполненным международным обязательствам по имплементации Директив 2002/19 / EC, 2002/20 / EC, 2002/21 / EC, 2002/22 / EC, которые определены Угодой.
